К вопросу о понятии и сущности гражданской защиты
ГО объекта > Библиотечка ГО и ЧС 5 > Гражданская защита
С.В. Кучеренко; В.А. Пантелеев, к.ф.-м.н.; В.Я. Перевощиков; М.Д. Сегаль, д.т.н. — ИБРАЭ РАН.
 
Обсуждаются различные подходы к определению понятия «гражданская защита» в системе нормативно-правового регулирования Российской Федерации. Предложено новое определение гражданской защиты и выделены ключевые особенности, присущие гражданской защите. Показано, что создание единой системы гражданской защиты требует проведения дальнейшей работы по кодификации нормативных актов и унификации основных терминов.
Ключевые слова: гражданская защита, гражданская оборона, чрезвычайная ситуация, безопасность, угроза.
 
В настоящее время уровень развития цивилизации дает возможность с тем или иным успехом противодействовать многим традиционным опасностям и угрозам природного и социального характера. Однако высокие темпы развития техногенной сферы, усиление социальных противоречий, рост потребления и зависимости от техногенной инфраструктуры в свою очередь становятся причинами аварий и катастроф, зачастую сопоставимыми по последствиям с природными катаклизмами и локальными войнами.
Общий анализ угроз и опасностей современности позволяет выделить наиболее характерные их черты:
  • усиливающаяся взаимосвязь угроз и их комплексный характер;
  • взаимозависимый характер возникающих чрезвычайных ситуаций, когда одна из них влечет цепочку других;
  • увеличение масштаба последствий природных чрезвычайных ситуаций;
  • глобальность последствий техногенных чрезвычайных ситуаций.
Отсюда закономерно возникает невозможность применения только частных подходов, подразумевающих противодействие какой-то одной конкретной угрозе. Необходим системный, комплексный подход, предполагающий учет связей и зависимостей явлений и процессов, принятие мер сразу по ряду проблем. Это послужило одной из предпосылок создания единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (Аббревиатура РСЧС сохранена от первоначального названия системы (1992–1994 гг.) — Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях).
РСЧС образована в 1992 г. и была призвана объединить органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и отдельные организации для осуществления целенаправленной деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Успешное функционирование РСЧС подтвердило обоснованность ее создания, что в определенной степени способствовало ускорению разработки в стране единой правовой базы по организации предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Впервые в отечественной истории деятельность в данной области была регламентирована законодательным актом — принятым в 1994 г. федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — ФЗ о защите от ЧС). В настоящее время РСЧС осуществляет свою деятельность в соответствии с этим законом и Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В ФЗ о защите от ЧС (ст. 1) под чрезвычайной ситуацией понимается «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей», т.е. ситуации, когда природные и технические процессы выходят из нормального русла и их параметры достигают и превышают определенный критический предел, что вызывает формирование тех или иных поражающих факторов. В тоже время анализ правовых актов позволяет сделать вывод, что сфера действия закона и область деятельности РСЧС не охватывают вопросы защиты населения от специфических опасностей военного времени, например от опасных факторов оружия массового поражения. В литературе, однако, часто используется выражение «чрезвычайные ситуации мирного и военного времени». Такая формулировка означает только то, что чрезвычайные ситуации могут происходить как в мирное время, так и в условиях ведения боевых действий, а защита населения от поражающих факторов чрезвычайных ситуаций должна осуществляться и в тех случаях, когда они вызываются воздействием оружия или иными средствами противника. Защита же от опасностей, непосредственно связанных с ведением военных действий, возложена на гражданскую оборону.
Гражданская оборона была создана еще в СССР, и являлась одной из самых эффективных в мире. В настоящее время правовыми основами ее функционирования являются федеральный закон «О гражданской обороне» (далее — ФЗ о ГО) и Положение о гражданской обороне в Российской Федерации. Первоначально в ФЗ о ГО гражданская оборона определялась традиционно, как «система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий». Однако к 90-м годам прошлого столетия появился ряд объективных обстоятельств, потребовавших коренного изменения подходов к гражданской обороне, в частности, опыт ликвидации происшедших в то время крупномасштабных техногенных и природных чрезвычайных ситуаций показал, что и в мирное время системы управления, силы и ресурсы гражданской обороны могут и должны активно привлекаться к защите населения в мирное время [1], — возникла концепция гражданской защиты.
До недавнего времени термин «гражданская защита» в российской правовой практике не использовался, в федеральном законодательстве не применяется и сейчас, хотя проекты соответствующих нормативных актов разрабатывались [2]. Однако существует Академия гражданской защиты МЧС России, во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях созданы органы управления гражданской защиты (например, Управление гражданской защиты города Уфы, Управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы), в структуре центрального аппарата МЧС России имеется Департамент гражданской защиты. Термин «гражданская защита» используется в международных отношениях, например, с Португалией заключено соглашение о сотрудничестве в области гражданской защиты (Лиссабон, 9 октября 1998 г.). В актах органов местного самоуправления данный термин в последнее время также начинает использоваться.
Анализ литературы показывает, что существует два основных подхода к определению этого понятия.
В работе [3] гражданская защита определяется как комплекс мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, земельного, водного и воздушного пространства, материальных и культурных ценностей от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. При таком подходе гражданская защита рассматривается как объединение двух сфер деятельности — в области защиты от чрезвычайных ситуаций и в области гражданской обороны, — предполагающее возникновение синергического эффекта ввиду очевидной, во многих случаях, схожести и взаимодополнения предпринимаемых мер. Таким образом, устраняется дублирование и достигается экономия ресурсов.
В работе [4] предложено несколько иное определение гражданской защиты: «комплекс мероприятий по защите населения, окружающей среды, материальных и культурных ценностей в различного рода кризисных ситуациях, в том числе от чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени». Это определение, на наш взгляд, шире первого (использована конструкция «в том числе») и использует понятие «кризисная ситуация», которое не имеет легального определения. Специалисты Центра стратегических исследований МЧС России определяют понятие кризисной ситуации, исходя из ст. 3 федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», как «состояние, характеризующееся наличием обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации» [5], а чрезвычайные ситуации могут являться и причиной и следствием кризисных ситуаций.
Таким образом трактовка гражданской защиты приобретает очень широкий характер. Кризисы могут быть политическими, военно-политическими, социальными, экономическими и др. При этом механизмы противодействия, например, экономическим и военным кризисам принципиально различны. Целеполагание гражданской защиты логично увязывать с парированием не всех, а лишь наиболее вероятных или уже проявившихся угроз и вызовов природного, техногенного и военного характера (но не социального или экономического), которые опасны для населения и территории [6], а также редких, но реалистичных с тяжелыми последствиями.
Предлагается следующее определение гражданской защиты: комплекс мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, окружающей природной среды, материальных и культурных ценностей от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от опасностей, возникающих вследствие вооруженных конфликтов. По сравнению с приведенным выше определением [3], предполагается, что гражданская защита должна действовать не только в условиях военного времени, но и при других вооруженных конфликтах.
Дело в том, что согласно ФЗ о ГО «ведение гражданской обороны ... начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения ... военного положения» (ст. 4), а состояние войны и военное положение связывается с применением вооруженной силы (вооруженным нападением) иностранным государством (ст. 3 федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. №1-ФКЗ «О военном положении», ст. 18 федерального закона от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ «Об обороне»). Но кроме состояния войны с иностранным государством, вполне возможен и вооруженный конфликт немеждународного характера (гражданская война или «фиктивное военное положение»), т.е. между российскими вооруженными силами и антиправительственными вооруженными силами или другими организованными вооруженными группами, которые, находясь под ответственным командованием, осуществляют такой контроль над частью российской территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и согласованные военные действия (См. дополнительный протокол II к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера) (примером такого конфликта служит ситуация в Чечне). «На современном этапе вооруженные конфликты немеждународного характера считаются основным источником опасности...» [7]
Правовой основой деятельности гражданской защиты в условиях немеждународного вооруженного конфликта служит ст. 15 федерального закона от 6 марта 2006 г. №35-ФЗ «О противодействии терроризму» в которой предусматривается возможность привлечения к контртеррористической операции подразделений гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и положения дополнительного протокола II к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
Концепция гражданской защиты как объединенной системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и от опасностей вооруженных конфликтов находит поддержку у законодателя. Так, федеральным законом от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ изменено определение понятия гражданской обороны (в ст. 1 ФЗ о ГО): теперь гражданская оборона —«система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Соответствующие изменения внесены и в другие статьи ФЗ о ГО. Этот подход используется и во многих подзаконных актах последнего времени.
Аналогичные тенденции после окончания «холодной войны» прослеживаются и в других странах, что связано со значительной переориентацией большинства национальных и международных организаций, занимающихся данными вопросами, с задач военного характера на чрезвычайные ситуации мирного времени и оказание гуманитарной помощи. Это нашло свое отражение в Амманской декларации, одобренной Всемирной конференцией по гражданской защите. В ней предлагается дальнейшее расширение значения термина «гражданская оборона» (Civil Defence), одновременное введение аналогичного ему термина «гражданская защита» (Civil Protection), использования их для обозначения соответствующей деятельности как в военное, так и в мирное время. [5]
Нельзя обойти вниманием существующую тенденцию включения в понятие гражданской защиты обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, т.е. всех сфер ведения МЧС России (См., например: Современная стратегия гражданской защиты / Под общ. ред. В.А. Пучкова. М., 2008. С. 7; п. 1 Положения об Управлении по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы). Такой подход представляется необоснованным. Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства. Количество пожаров в нашей стране, тяжесть их последствий (при этом подавляющее большинство пожаров к чрезвычайным ситуациям не относится) подтверждает необходимость иметь особую систему государственного управления и правового регулирования в данной сфере, при этом большинство функций этой системы направлено на профилактику пожаров, т.е. на недопущение возникновения возможного источника чрезвычайной ситуации. РСЧС же ориентирована на противодействие уже возникшему (или с высокой вероятностью возникновения) источнику чрезвычайной ситуации. Поэтому законодатель использует различную терминологию: «обеспечение безопасности» и «защита от чрезвычайных ситуаций» соответственно. Первое — это планомерная и непрерывно осуществляемая деятельность в своей функциональной сфере, а второе — реагирование на казус, внезапно возникшую ситуацию. Такая точка зрения подтверждается, в частности, исследованиями А.И. Стахова в области административно-правового регулирования безопасности. Обеспечение пожарной безопасности относится к предметной сфере административно-правовой охраны и защиты конституционных прав и иных законных интересов, а защита от чрезвычайных ситуаций — к «административно-казуальной», входящей, в свою очередь, в состав ситуационной сферы [8]. Именно поэтому система предупреждения и тушения пожаров уже входит в состав РСЧС, но как функциональная подсистема.
Но так как пожары являются основным источником чрезвычайных ситуаций [9], а подразделения пожарной охраны имеют необходимый опыт и возможности по проведению и других видов АСНДР, не имеет ли смысл разделить систему обеспечения пожарной безопасности (установленную федеральным законом «О пожарной безопасности») на две части — тушения пожаров и профилактики пожаров? Первая (тушения пожаров) органично входит в состав территориальных подсистем РСЧС с возложением на нее дополнительных задач по проведению АСДНР в условиях чрезвычайных ситуаций, вторая — остается функциональной подсистемой. На целесообразность разделения функций МЧС указывается Н.Г. Жаворонковой, считающей, что МЧС должно сосредоточиться непосредственно на проведении мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций, при этом надзор, контроль, лицензирование и др. передается уполномоченному федеральному агентству [10].
Что же касается обеспечения безопасности на водных объектах, то ее относимость к гражданской защите сомнительна и по другой причине. Согласно статистике, размещенной на сайтах МЧС и МВД, в 2008 г. произошло 8483 происшествия на водных объектах, в которых погибло 6555 чел., в то время как на дорогах произошло 218322 ДТП, в которых погибло 29936 чел., а 270883 получили ранения. ДТП, как чрезвычайные ситуации, стоят на втором месте по количеству после пожаров [9]. При этом функциональной подсистемы, отвечающей за чрезвычайные ситуации на автодорогах, в РСЧС нет.
Анализ правовых норм, доктрины и тенденций их изменения позволяет выделить несколько особенностей, присущих гражданской защите и отграничивающих ее от других отношений в сфере безопасности.
1.Гражданская защита носит коллективный, а не индивидуальный характер, т.е. направлена на защиту всего населения, подвергающегося опасности, и осуществляется специальными силами и средствами, под единым управлением.
2.Гуманитарный характер: гражданская защита не имеет задач защиты конституционного строя, суверенитета государства, его территориальной целостности; предполагает нейтрализацию непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, а не политической, экономической или какой-либо иной.
3.Проведение мероприятий по защите осуществляется в условиях чрезвычайного правового режима: чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации, военного положения, контртеррористической операции и др. (В последнее время в теоретическом плане выделяется правовой режим особого положения. Как отмечает Д.Н. Бахрах, «особое положение — это собирательное понятие, включающее в себя различные режимы, опосредующие экстремальную ситуацию (право экстремальных ситуаций) «регионального бедствия», диктующую необходимость принятия особых мер, по жесткости и объему правоограничений уступающих мерам, которые используются при режиме чрезвычайного положения». См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 208.)
4.Возможность осуществления некоторых мероприятий по защите на оккупированной территории, при этом оккупирующее государство должно оказывать содействие (В соответствии с дополнительным протоколом I к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г. о защите гражданского населения во время войны.)
Основной принцип гражданской защиты — заблаговременная (в мирное время) подготовка к защите с учетом специфики и особенностей территорий, степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций, развития вооружения, военной техники и средств защиты (ст. 7 ФЗ о защите от ЧС, ст. 4 ФЗ о ГО). В литературе указывается и на другие принципы гражданской защиты: обязательности, легальности, универсальности, интегральности и др. [11]
В настоящее время объединение системы гражданской обороны и РСЧС затруднительно, так как структура управления у них принципиально различна. Согласно ст. 4 ФЗ о ГО «организация и ведение гражданской обороны являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства», при этом в ст. 71 Конституции Российской Федерации указано, что оборона и безопасность находится в ведении Российской Федерации, а ст. 72 относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения общественной безопасности, осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий (т.е. защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций). Такая фиксация терминов в Конституции вызывает определенные теоретические и практические проблемы при формировании системы норм, регулирующих отношения в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций (и в смежных областях) в последующем правотворчестве, законодательство различных отраслей права по-разному конструирует понятийный и правореализационный аппарат. Таким образом, создание единой системы гражданской защиты требует дальнейших реформ гражданской обороны (четкого разделения военно-мобилизационного и гуманитарного направлений деятельности), унификации и легального определения базовых понятий и терминов с учетом норм международного права, проведения кодификации нормативных актов.
 
Литература
1. Чрезвычайная служба России: 1990–2005. М., 2005.
2. Проекты Федерального закона «О гражданской защите» и Положения о Российской системе гражданской защиты. Сборник материалов ЦСИ ГЗ МЧС России, вып. 13. М., 1999.
3. Гражданская защита: Энциклопедия. Т. 1. М., 2006.
4. Воробьев Ю.Л. Актуальные проблемы гражданской защиты // Актуальные проблемы гражданской защиты. Н. Новгород, 2006.
5. Основы защиты населения и территорий в кризисных ситуациях / Под общ. ред. Ю.Л. Воробьева. М., 2006.
6. Белов П.Г. Гражданская защита: Сущность и целеполагание // Актуальные проблемы гражданской защиты. Н. Новгород, 2006.
7. Ильин Ю.Д. Право человека и государства на безопасность в современном мире. М., 2007.
8. Стахов А.И. Право безопасности как подотрасль административного права. М., 2008.
9. Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2008 году. М., 2009.
10. Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Автореф. дис... докт. юрид. наук. М., 2007.
11. Современная стратегия гражданской защиты / Под общ. ред. В.А. Пучкова. М., 2008.
 
Журнал «Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций» N 2, 2010, с. 4–9
Публикация материалов возможна при ссылке на http://gochs.info
© Сергей Кульпинов 2003
Яндекс.Метрика